O preço da plausibilidade

Uma pergunta de uma linha

Quanto custa a estrutura administrativa dos municípios brasileiros, e quanto dela se repete sem necessidade?

O Brasil tem 5.571 municípios. Cada um mantém uma Prefeitura, uma Câmara de Vereadores e uma administração central própria: folha, licitações, contabilidade, recursos humanos, procuradoria, protocolo. Essa estrutura existe independentemente do tamanho do município, e aparece na contabilidade pública em duas funções orçamentárias específicas — Legislativa e Administração.

A pergunta que montei o estudo para responder foi essa: somando essas duas funções em todos os municípios, quanto dá? E se um município fiscalmente frágil passasse a ter sua administração integrada à de um vizinho mais sólido, sem reduzir nenhum serviço, quanto sobraria?

Os dados são todos oficiais e públicos. População de 2025 e malha territorial do IBGE, receitas e despesas de 2025 do Tesouro Nacional pelo SICONFI, Bolsa Família do MDS, empregos formais do Ministério do Trabalho. Nada de estimativa própria onde existe dado declarado, e nenhum município sem dado fiscal válido tratado como zero — um município sem informação fica de fora da conta, em vez de entrar como se gastasse nada.

A regra para comparar municípios precisa de cuidado. Um município de 4 mil habitantes gasta pouco em termos absolutos e muito por habitante; comparar os dois extremos diretamente não diz nada. Por isso o indicador de fragilidade fiscal compara cada município com os de porte semelhante, combinando quatro medidas: quanto da despesa ele cobre com receita própria, quanto depende de transferências, quanto custa sua administração por habitante e quanto a máquina pesa no orçamento.

R$ 17,7 bilhões por ano

O plano publicado integra a administração de 1.088 municípios à de 592 vizinhos mais sustentáveis. Nenhum serviço entra na conta da economia.

O resultado, com as regras que descrevo adiante: R$ 17,69 bilhões por ano. Em cinco anos, R$ 88 bilhões. Em dez, R$ 177 bilhões. Vêm de 1.088 municípios de origem integrados a 592 municípios receptores, cobrindo 26,7 milhões de habitantes.

O que entra nessa conta é estreito de propósito. Só despesa de Administração e Legislativo dos municípios de origem. Saúde, educação, assistência social, saneamento, urbanismo, transporte — tudo isso é preservado integralmente no contrafactual, e nenhum centavo de serviço público aparece como economia. O estudo também não mede nível de serviço: não afirma que o atendimento ficaria melhor nem pior, porque não tem como medir isso.

Do valor bruto eliminado, desconto o que a máquina do receptor cresce ao passar a servir a população somada. Isso não é um palpite: é a mesma função de custo que o estudo mede — a máquina cresce com a população elevada a 0,694 — aplicada a cada agrupamento. Para a rede publicada, dá cerca de um terço do que foi eliminado. Custos extraordinários de transição — rescisões, migração de sistemas, adaptação predial — ficam fora do fluxo anual e exigem orçamento próprio. Dizer que eles existem e não estão aqui é mais honesto do que inventar um número para eles.

Para onde iria o dinheiro é a parte que me interessa. A ideia é um fundo nacional protegido, vinculado a saúde e educação, com metas públicas, conselho técnico, auditoria contínua e seleção pública de operadores por desempenho. Não um aumento genérico de orçamento: um instrumento com obrigação de mostrar resultado medido.

É aqui que este estudo encosta no ensaio anterior desta série. Ali o argumento era que inteligência e trabalho abundantes podem redesenhar os sistemas essenciais da vida — saúde, educação, alimentação, moradia. A objeção óbvia, no Brasil, é de onde sai o dinheiro para começar. Uma resposta possível: ele já está sendo gasto, em estruturas administrativas que se repetem.

A pergunta não é onde achar dinheiro novo. É o que já está sendo gasto em estrutura que se repete.

Onde o dinheiro não está

O debate público imagina o problema nos municípios minúsculos. Os dados dizem outra coisa.

Quando se fala em consolidação municipal no Brasil, a imagem que vem é a do município de três mil habitantes criado por conveniência política, com uma Câmara de nove vereadores e nenhuma arrecadação. Esse município existe, e em grande número: 548 das 1.088 origens do plano têm até 10 mil habitantes — metade dos casos.

Mas eles respondem por 18% da economia. Os 440 municípios entre 10 e 50 mil habitantes valem 33,6%. E os 100 maiores casos, 9,2% do total, concentram metade de tudo.

Isso inverte a intuição política. O caso retoricamente mais fácil de defender — o município minúsculo e inviável — é o que menos muda o resultado fiscal. O que move o número são municípios de porte médio, com administração proporcionalmente caríssima, em regiões metropolitanas onde a fronteira entre uma cidade e a vizinha já é invisível no mapa.

O exemplo mais extremo do estudo é Maricá, no Rio de Janeiro. São 212.470 habitantes e R$ 1,42 bilhão em máquina administrativa — R$ 6.693 por habitante. Para comparar na rubrica que o estudo publica município a município, a função Administração: Maricá gasta R$ 6.231 por habitante e São Gonçalo, vizinha e quatro vezes e meia mais populosa, gasta R$ 242 — vinte e cinco vezes menos. Maricá sozinha vale 5,4% de todo o plano, mais do que qualquer agrupamento com uma única exceção, São Paulo absorvendo Guarulhos e Embu das Artes.

E aqui o próprio estudo aponta para fora de si mesmo, de duas maneiras. A primeira: o problema de Maricá não é escala — ela tem população suficiente para sustentar uma administração própria com folga. É gasto. Consolidar Maricá com Niterói captura o valor na conta, mas a pergunta útil é por que a administração custa vinte e cinco vezes a da vizinha, e essa não se responde com consolidação.

A segunda é mais desconfortável, e é contra o índice que eu mesmo usei. Maricá tem a maior receita de royalties por habitante do país, e royalties entram na contabilidade pública como transferência corrente. O indicador de dependência federativa não distingue uma transferência que a União reparte de uma receita que o município aufere por estar sobre o petróleo, então a cidade mais rica do estado aparece entre as mais frágeis. O rótulo está errado para ela. Mantive Maricá no plano porque removê-la seria exatamente a exceção curada que o capítulo seguinte condena, mas o leitor precisa saber que o caso número um da lista é também o caso em que o indicador falha.

O caso mais fácil de defender politicamente é o que menos muda o resultado. Metade dos municípios do plano responde por 18% da economia.

O modelo queria Fortaleza

A primeira versão do plano chegava a R$ 34,13 bilhões. Quase metade disso vinha de pares que não sobrevivem a dois minutos de leitura.

A regra original era simples e parecia suficiente: um município de origem precisa estar no quarto mais frágil; o receptor precisa ser vizinho de fato, da mesma unidade federativa, fiscalmente mais sustentável e fora do grupo frágil; e a consolidação precisa gerar economia líquida positiva. Um solver encontra a combinação que maximiza a economia total.

O resultado foi R$ 34,13 bilhões por ano, com 1.116 municípios de origem. Fui olhar a lista dos maiores agrupamentos e encontrei isto: Fortaleza, com 2.578.483 habitantes, sendo absorvida por Pacatuba, com 86.564. Manaus, com 2,3 milhões, por Iranduba, com 68 mil. Maceió por Marechal Deodoro. João Pessoa por Cabedelo. Porto Velho por Machadinho d’Oeste.

Nada disso era um erro de programação. Era a regra funcionando exatamente como escrita. O indicador de fragilidade compara cada município com os de porte semelhante, então uma capital pode estar entre as mais frágeis das capitais e entrar no grupo de origem. E a economia cresce com o tamanho do município de origem — a elasticidade medida foi de 0,694 — de modo que o solver tem um incentivo enorme para pegar os maiores municípios disponíveis. Como a regra não limitava a escala do par, qualquer vizinho com indicador melhor servia de receptor.

O tamanho do problema: 164 das 1.116 consolidações tinham o município de origem maior que o receptor, e respondiam por 42,9% de toda a máquina eliminada. Quase metade da manchete apoiada nos casos indefensáveis. E a ressalva estava publicada desde o início — o documento de limitações dizia, com essas palavras, que o plano não impunha limite populacional ao receptor. Estava na letra miúda, e o número grande estava no título.

Não era um erro de programação. Era a regra funcionando exatamente como escrita.

O preço da plausibilidade

Corrigir custou metade da manchete, em duas rodadas. Foi o melhor negócio do estudo.

A correção tem duas partes. O receptor não pode ser mais de cinco vezes menor que a origem. E, acima de 200 mil habitantes, a origem só pode ser absorvida por um receptor de população maior ou igual — acima desse porte o município tem estrutura de cidade média, e ser absorvido por um vizinho menor deixa de fazer sentido fora da planilha.

A segunda parte foi necessária porque a primeira, sozinha, não resolvia. Com o limite de cinco vezes, o maior agrupamento do plano continuava sendo Niterói, com 516.787 habitantes, absorvendo São Gonçalo, com 960.196. Aritmeticamente passava. Como manchete, era a mesma doença em dose menor.

Com as duas partes, o plano caiu de R$ 34,13 para R$ 25,59 bilhões por ano, de 1.116 para 1.088 municípios de origem. Vinte e oito municípios saem, e saem porque não têm vizinho grande o suficiente: nenhum deles trocou de par, o que dá para conferir comparando os dois cenários publicados. O maior agrupamento passa a ser São Paulo absorvendo Guarulhos e Embu das Artes; em segundo, Niterói absorvendo Maricá; em terceiro, o Rio absorvendo quatro vizinhos da Baixada.

A direção dos pares ficou defensável. A escala deles, não inteiramente — e seria desonesto parar aqui. O plano continua propondo que Guarulhos, com 1,35 milhão de habitantes e décima terceira cidade do país, deixe de ser um ente próprio; o mesmo vale para Duque de Caxias, Nova Iguaçu e mais quatro acima de 400 mil. Isso não é Fortaleza dentro de Pacatuba, mas também não é ajuste administrativo: é o tipo de arranjo que, na prática brasileira, se discute como região metropolitana ou consórcio intermunicipal, não como extinção de município. A regra que escrevi limita a escala do par em termos relativos e não impõe teto algum de porte absoluto à origem. Isso é uma lacuna, não uma decisão — eu só a vi depois, quando uma revisão adversarial do texto apontou que o meu próprio critério condenava Fortaleza em dois minutos de leitura e absolvia Guarulhos em um.

Uma nota sobre tentações. Houve o impulso de ajustar à mão o caso de Niterói e São Gonçalo, trocando os papéis para ficar verossímil. Não dá: São Gonçalo está ela mesma no quarto mais frágil, e consolidar a administração na cidade cuja gestão fiscal é o problema apontado inverte a tese. Mas a razão mais forte para não fazer isso é outra. No instante em que um resultado é corrigido à mão porque ficou feio, o estudo deixa de ser uma regra publicada e passa a ser uma regra com exceções curadas — e a primeira pergunta de qualquer auditor passa a ser quais outros casos foram ajustados. Uma regra que custa R$ 8,5 bilhões é mais barata que essa pergunta.

E então aconteceu de novo, na mesma semana, com uma premissa que eu nem tinha percebido que era uma escolha. O script calculava o custo de absorção de duas maneiras: pelo modelo de custo do próprio estudo, que usava para decidir qual vizinho recebia qual município, e por uma reserva fixa de 3%, que era a que publicava. Dois números para a mesma grandeza, e o publicado era o maior. Em 1.088 dos 1.088 casos o modelo dizia que sobrava menos.

A diferença não era de detalhe: R$ 7,9 bilhões por ano. E havia um argumento contra os 3% que não depende de modelo nenhum — pela Constituição, o número de vereadores cresce com a população, então o Legislativo de São Paulo aumenta ao absorver 1,35 milhão de habitantes de Guarulhos. A regressão embute isso. Uma taxa fixa sobre o que foi eliminado, não.

Pior: o teste de sensibilidade que eu tinha escrito variava essa reserva de 3% a 20% — abaixo do terço que o próprio modelo implicava. Não foi deliberado, mas o efeito é o mesmo de um teste desenhado para passar. Um teste que não alcança a premissa que está testando não a testa.

Então a estimativa central passou a ser a do modelo, e o plano caiu de R$ 25,59 para R$ 17,69 bilhões por ano. Somando as duas correções, o número que publiquei primeiro perdeu quase metade: de R$ 34,13 para R$ 17,69 bilhões. Os 3% continuam publicados como piso — é o que sobra se o único custo for integrar sistemas e pessoas, sem a máquina do receptor crescer.

Houve um detalhe técnico que mudou o resultado para cima, e vale porque mostra que o rigor não anda só numa direção. O custo precisa ser calculado no agrupamento, não por par: absorver três municípios de uma vez custa menos que absorver um três vezes, porque a máquina cresce com a população elevada a 0,694 e essa curva é côncava. Somando par a par, dava R$ 17,27 bilhões. No agrupamento, R$ 17,69 bilhões — quatrocentos milhões por ano que a conta errada jogava fora.

E a parte que me interessa mais: o argumento ficou mais forte com o número menor. Os cem maiores casos passaram de 50% para 56,6% do total; os municípios acima de 200 mil habitantes, de 23,8% para 29,7%. A tese de que o caso politicamente fácil não é o que move o resultado sai reforçada de uma correção que derruba a manchete em um terço. Maricá, que era 5,4% do plano, vira 8,0% — porque o que desaparece com a consolidação é a anomalia do gasto, não a escala.

O cenário antigo continua publicado, ao lado do novo, identificado como teto econômico e não como plano. A diferença entre os dois números tem significado: é o preço de exigir que cada par seja operacionalmente plausível. Publicar os dois deixa esse preço visível, em vez de deixá-lo numa ressalva que ninguém lê.

E já que o assunto é não esconder o preço, convém mostrar a curva inteira, porque os dois números que escolhi — cinco vezes e 200 mil habitantes — são escolha minha e não saem de nenhuma fonte. Sem restrição nenhuma: R$ 23,12 bi. Com teto de dez vezes: 19,53. Cinco vezes: 18,91. Cinco vezes mais limiar de 300 mil: 18,48. Cinco vezes mais 200 mil, que é o plano publicado: 17,69. Cinco mais 100 mil: 16,24. Cinco mais 50 mil: 15,19. Receptor sempre maior ou igual, sem exceção: 14,18.

A curva é lisa — não há cotovelo, nenhum ponto que a aritmética eleja. E há um argumento honesto contra a minha escolha: a literatura brasileira de cidades médias e a classificação do IBGE usam 100 mil habitantes como piso, não 200 mil, o que daria R$ 16,24 bilhões. Mais do que isso: o princípio que enunciei — ser absorvido por um vizinho menor deixa de fazer sentido fora da planilha — é universal, e o único ponto da curva que o respeita inteiro é o último, R$ 14,18 bilhões. Escolhi aplicar o princípio só acima de um porte, e esse porte foi calibrado por julgamento, no intervalo em que ele custa menos. Quem achar que 100 mil é o número certo tem a planilha para refazer a conta, e quem achar que a regra estrita é a única coerente também.

Pode parecer contraintuitivo defender o número menor. Mas R$ 17,7 bilhões é uma afirmação mais forte do que R$ 34,1 bilhões, porque sobrevive ao primeiro contato com um crítico. O número grande morria em dois minutos — o tempo de abrir um CSV e procurar Fortaleza — e levava consigo o que estava correto.

No instante em que um resultado é corrigido à mão porque ficou feio, o estudo deixa de ser uma regra publicada e passa a ser uma regra com exceções curadas.

R$ 17,7 bilhões é uma afirmação mais forte do que R$ 34,1 bilhões, porque sobrevive ao primeiro contato.

Para onde isso aponta

Três coisas que este experimento deixou, em ordem crescente de importância.

A primeira é o número, e é a menos importante das três. Existe espaço fiscal da ordem de R$ 18 bilhões por ano em estrutura administrativa que se repete, e ele daria para financiar um fundo nacional de saúde e educação com obrigação de resultado medido. Dito com a precisão que o dado permite: entre R$ 12,8 e R$ 25,6 bilhões conforme a premissa que se adote, com R$ 17,7 bilhões no ponto das regras publicadas — os vinte e nove testes de sensibilidade estão no CSV de robustez, e o piso dessa faixa é o que sobra quando se descartam os cem maiores casos. Isso não é um plano executável: a viabilidade econômica não implica viabilidade jurídica nem política, e alterar municípios no Brasil envolve legislação, consulta às populações e uma discussão que nenhum estudo substitui.

A segunda é sobre o Bolsa Família, e preciso ser preciso aqui porque o assunto é sério. Os dados mostram uma associação forte entre fragilidade fiscal municipal e incidência do programa: a mediana vai de 5,3 famílias por 100 habitantes nos municípios mais sustentáveis a 19,4 nos de fragilidade extrema, 3,7 vezes mais. Associação não é causa, e o programa não causa fragilidade fiscal — municípios pobres têm as duas coisas. O programa é mantido, integralmente. O que o estudo sugere é um caminho de prazo longo: uma economia municipal mais estável, com saúde e principalmente educação financiadas, cria condições para que famílias alcancem renda própria suficiente. Se 10% delas chegassem lá, seriam 386 mil famílias com autonomia de renda. Isso não é corte de benefício, não é automático, e a saída dependeria de renda efetiva e sustentável, respeitada a Regra de Proteção. A métrica que importa é a autonomia, não a despesa evitada.

A terceira é o método, e é a razão pela qual publiquei. Montei este estudo em semanas, sozinho, com assistência de IA sob minha direção: a coleta, o pipeline, o modelo de custo, a otimização da rede, o site. Há dois anos isso teria exigido uma equipe e um ano. Essa queda de custo é real e está disponível para qualquer pessoa — o que significa que vamos ser inundados por estudos com aparência de rigor, produzidos rápido, com números grandes e metodologia plausível.

A defesa contra isso não é desconfiar de todos. É exigir que o estudo venha com os meios de ser contestado: fonte declarada por indicador, fórmula publicada, dados brutos com hash, código que roda, e os CSVs para refazer as contas. Foi exatamente isso que me permitiu encontrar Fortaleza dentro de Pacatuba. Não foi intuição nem revisão externa: foi abrir o próprio arquivo que eu tinha publicado e ordenar por tamanho.

Então o pedido que faço a quem ler é o mesmo que o estudo faz: baixe os dados e discorde com números. Se eu errei em outro lugar — e é provável que sim —, está tudo ali para você mostrar onde.

Vamos ser inundados por estudos com aparência de rigor. A defesa não é desconfiar de todos: é exigir que venham com os meios de ser contestados.

Não foi intuição nem revisão externa. Foi abrir o arquivo que eu mesmo tinha publicado e ordenar por tamanho.